本報記者 劉釗

    2月27日，中國人大網(wǎng)公開了《中華人民共和國注冊會計師法（修正草案）》（下稱“注冊會計師法修正草案”），對外公開征求意見，這是現(xiàn)行注冊會計師法自1993年施行以來的一次重要的系統(tǒng)性修訂。

    近年來，資本市場高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)推進(jìn)，審計質(zhì)量與財務(wù)信息披露真實性愈發(fā)受到關(guān)注，個別審計造假案件暴露出行業(yè)在執(zhí)業(yè)規(guī)范、監(jiān)管協(xié)同、責(zé)任追究等方面仍存在短板。在此背景下，注冊會計師法修正草案圍繞加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善監(jiān)管措施、加大責(zé)任追究力度等方面作出制度安排，旨在以法治方式夯實注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

    圍繞注冊會計師法修正草案的制度設(shè)計與完善方向，北京國家會計學(xué)院原院長秦榮生教授日前接受了《證券日報》記者專訪。秦榮生表示，注冊會計師法修正草案回應(yīng)了行業(yè)突出問題，改革方向總體明確，但在制度銜接、條款細(xì)化、責(zé)任體系構(gòu)建以及行業(yè)扶持等方面仍有進(jìn)一步完善空間，有必要在立法層面增強可操作性與系統(tǒng)性，以構(gòu)建更加科學(xué)、完備、可執(zhí)行的行業(yè)治理體系。

    強化源頭治理與制度銜接

    夯實行業(yè)規(guī)范運行基礎(chǔ)

    秦榮生指出，注冊會計師法修正草案的一大亮點在于強化行業(yè)準(zhǔn)入和執(zhí)業(yè)監(jiān)管，特別是提出對會計師事務(wù)所從事上市公司審計服務(wù)實施準(zhǔn)入管理，體現(xiàn)出加強源頭管控的立法導(dǎo)向。這一制度設(shè)計有助于提升證券服務(wù)業(yè)務(wù)質(zhì)量，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

    但他同時提醒，準(zhǔn)入管理的具體方式需要進(jìn)一步明確。目前，我國已根據(jù)《中華人民共和國證券法》修訂情況，將會計師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)由審批制改為備案制。若注冊會計師法修正草案未對“準(zhǔn)入管理”的具體模式作出清晰界定，可能在實踐中與現(xiàn)行備案制度產(chǎn)生銜接問題，甚至導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)行口徑不一致。

    在秦榮生看來，立法應(yīng)當(dāng)在延續(xù)備案制基礎(chǔ)上，探索“備案+強化監(jiān)管”的模式，細(xì)化備案條件、備案程序及退出機制，并與現(xiàn)行《會計師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案管理辦法》保持一致，從而形成“準(zhǔn)入—執(zhí)業(yè)—監(jiān)管”閉環(huán)管理體系。他建議，對從事上市公司審計的事務(wù)所可設(shè)置更高標(biāo)準(zhǔn)，例如對執(zhí)業(yè)人員資質(zhì)、風(fēng)險控制能力、執(zhí)業(yè)年限等作出更明確要求，實現(xiàn)差異化監(jiān)管。

    在執(zhí)業(yè)規(guī)范方面，注冊會計師法修正草案新增了若干禁止性規(guī)定，如不得出具虛假報告、不得以不正當(dāng)方式招攬業(yè)務(wù)等。秦榮生認(rèn)為，這些規(guī)定具有積極意義，但部分條款表述較為原則化，實務(wù)中可操作性仍有提升空間。例如，“未保持應(yīng)有的職業(yè)懷疑”“未履行必要的審計程序”等概念，如缺乏具體界定標(biāo)準(zhǔn)，不同規(guī)模事務(wù)所可能理解不一，監(jiān)管機關(guān)在執(zhí)法時也容易面臨裁量難題。

    他建議，應(yīng)結(jié)合不同業(yè)務(wù)類型，明確核心審計程序的最低要求，并通過配套規(guī)則或案例指引，對“惡性低價競爭”等行為設(shè)定較為清晰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分正常市場競爭與擾亂秩序行為，從而增強制度的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

    構(gòu)建立體追責(zé)與協(xié)同監(jiān)管體系

    推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

    在監(jiān)管體系方面，注冊會計師法修正草案專章規(guī)定監(jiān)督管理職責(zé)，明確省級以上財政部門的監(jiān)管職責(zé)。對此，秦榮生表示，這是完善行業(yè)治理結(jié)構(gòu)的重要一步，但從實際運行看，注冊會計師行業(yè)監(jiān)管涉及財政、金融監(jiān)管、國資、稅務(wù)、市場監(jiān)管等多個部門，僅靠單一部門難以實現(xiàn)全面覆蓋。

    他指出，目前注冊會計師法修正草案尚未對多部門協(xié)同監(jiān)管機制作出系統(tǒng)安排，未明確各部門監(jiān)管分工、信息共享與聯(lián)合執(zhí)法機制，可能導(dǎo)致監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。他建議，在法律層面明確部門職責(zé)邊界，建立定期信息共享和聯(lián)合檢查機制，推動執(zhí)業(yè)資質(zhì)、處罰記錄、審計檔案等信息實現(xiàn)互聯(lián)互通。

    在審計檔案管理方面，秦榮生認(rèn)為，應(yīng)細(xì)化保存期限、查閱權(quán)限和數(shù)字化管理要求。隨著審計工作日益數(shù)字化，審計檔案已成為事后核查與責(zé)任追究的重要依據(jù)，若相關(guān)制度規(guī)定過于原則化，不利于強化事中事后監(jiān)管。

    關(guān)于責(zé)任追究體系，注冊會計師法修正草案顯著提高行政處罰力度，例如將違規(guī)出具報告的罰款額度提高至違法所得的10倍，并明確終身禁業(yè)等措施。秦榮生認(rèn)為，加大行政處罰有助于提升違法成本，但目前責(zé)任體系仍以行政和刑事責(zé)任為主，民事賠償機制相對薄弱。

    他指出，在實踐中，投資者、債權(quán)人等利害關(guān)系人往往在維權(quán)過程中面臨舉證困難、賠償標(biāo)準(zhǔn)不明等問題。若法律未對民事賠償范圍、舉證責(zé)任分配等作出明確規(guī)定，難以形成真正有效的約束機制。

    為此，秦榮生建議，在修法過程中增加民事賠償制度設(shè)計，明確注冊會計師及會計師事務(wù)所在違法執(zhí)業(yè)情況下應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，合理界定賠償范圍，并探索舉證責(zé)任優(yōu)化安排，形成“行政懲戒、民事賠償、刑事追責(zé)”相銜接的立體責(zé)任體系。

    此外，他還特別關(guān)注行業(yè)發(fā)展與規(guī)范之間的平衡問題。當(dāng)前我國共有會計師事務(wù)所1.1萬多家，執(zhí)業(yè)注冊會計師超過10萬人，中小事務(wù)所占比高。若監(jiān)管政策持續(xù)趨嚴(yán)，而缺乏針對中小會計師事務(wù)所的配套支持，可能加劇行業(yè)分化。

    秦榮生建議，在嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)業(yè)行為的同時，適度增加行業(yè)扶持條款，如支持中小事務(wù)所開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型、加強人才培養(yǎng)、明確其在服務(wù)中小企業(yè)和基層經(jīng)濟(jì)中的功能定位，促進(jìn)形成結(jié)構(gòu)合理、層次分明的行業(yè)格局。

    “《中華人民共和國注冊會計師法》的修正，既是回應(yīng)現(xiàn)實問題的制度安排，也是推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。”秦榮生表示，應(yīng)在立法過程中統(tǒng)籌規(guī)范與發(fā)展、監(jiān)管與服務(wù)、懲戒與激勵之間的關(guān)系，通過制度細(xì)化與協(xié)同機制建設(shè)，使注冊會計師行業(yè)真正成為資本市場健康運行的重要基石。

（編輯 喬川川）